Burgers hebben geen toegang tot bewijslast over output. Dat is de conclusie uit het onderzoek dat ik namens Updaid uitvoerde. Hierbij waren tien ontwikkelingsorganisaties betrokken, te weten Stop Kinderarbeid, AMREF, Cordaid Mensen in Nood, Dokters van de Wereld, Habitat for Humanity Nederland, IKV Pax Christi, Aqua for All, Unicef, War Child en uit België Stichting Salvatoriaanse Hulpactie. Ik legde deze organisaties onder een vrouwelijke pseudoniem (mystery guest) drie vragen voor:
- Hulporganisaties maken mooie jaarverslagen. Het zijn ‘mooi-weer’-rapporten, althans zo lijkt het, van sub-studies. Ik neem aan dat als ik in een jaarverslag een overzicht lees over output dat deze in andere subrapporten eerst bewezen zijn. Ik ben op zoek naar deze studies, bijvoorbeeld kwantitatieve steekproefanalyses en statistiek. Kunt u mij deze in PDF sturen?
- Kunt u mij alle boekhoudkundige controles uit 2008 en 2009 sturen?
- Uw organisatie werkt nauw samen met NGO’s. Controleert u vooraf hun caseload, track record en bereik? (Bij sommige vroeg ik om bewijslast over data van een NGO die op de website staat.)
Vervolgens heb ik enkele keurmerken van Goede Doelen aangeschreven, te weten CBF, Ethibel, Solid’r, Veritas, TNO Quality (ISO) en Kiwa. Ik legde hen de volgende drie vragen voor:
- U geeft keurmerken aan Goede Doelen, hulporganisaties op het gebied van ontwikkelingssamenwerking. Hoe keurt u deze hulporganisaties? Wanneer krijgen ze uw keurmerk?
- Als ik als burger bij een hulporganisatie rapporten opvraag zoals niet-gepubliceerde evaluaties, boekhoudkundige controles en controles op de track record van hun partners in ontwikkelingslanden, MOETEN zij dit dan aan mij sturen?
- Wie keurt uw organisatie?
Het doel van het onderzoek is om te ondervinden of ik als anonieme burger toegang kan krijgen tot bewijsvoeringen over hoe mijn belastinggelden worden besteed. De resultaten blijken ronduit onthutsend.
De hulporganisaties
Laat ik beginnen met de Belgische Stichting Salvatoriaanse Hulpactie. Zij beroepen zich in hun antwoord op financiële jaarverslagen en omzeilen begrippen die te maken hebben over output. De boekhouding van NGO’s moeten gedeponeerd worden bij de Nationale Bank en ze zijn gratis openbaar voor eenieder in te zien, zie website: http://bcc.nbb.be/BCCIA0101/WEB/actions/startbcc?lang=N. De organisatie geeft geen informatie aan derden. Over het trackrecord wordt gezegd dat alles wordt voorgelegd aan de Raad Van Bestuur. En daar blijft het bij. Ik krijg geen toegang tot bewijsvoering en aangetoonde statistiek. Op de website van de organisatie staat bij het keurmerk Solid’r: ‘Hierdoor willen zij doorzichtigheid en betrouwbaarheid bewijzen inzake het inzamelen en hergebruiken van textiel.’ Dit lijkt in tegenspraak met hun antwoord.
Wat zijn de reacties van de Nederlandse organisaties? Vooraf heb ik de Kamer van Koophandel gevraagd wat de plichten stichtingen zijn. Zij laten weten dat:
‘Als men deponeringsplichtig is dan wordt de jaarrekening gedeponeerd en niet de begroting. Dus de jaarrekening is openbaar en anders de balans en de toelichting.’
We kunnen hier niet aan afleiden hoe gelden precies zijn besteed.
Geen van de Nederlandse organisaties reageren op mijn vragen maar als ik hen een donatie van twee ton voorhoudt reageren ze allemaal binnen enkele uren.
De website van Stop Kinderarbeid staat vol met andere grote westerse organisaties waar ze mee samenwerken tot aan een alliantie toe. Met het Zuiden wordt de samenwerking met MV Foundation genoemd. Ze zouden ‘600.000 kinderen uit werk hebben gehaald en naar school gebracht’. Ik heb de organisatie letterlijk gevraagd naar een controle op deze track record maar bewijslast bleef uit. Achter deze organisatie zit Hivos.
IKV Pax Christi verwijst mij met de drie vragen in één zin naar de jaarverslagen online. Ik tref daarin geen bewijsvoering van besteden gelden en controles op track records van NGO’s. Een nietszeggende stofe uit de bureaucratische machine die ik toegestuurd krijg laat zich als volgt lezen:
‘De monitoring van het effect (impact) van onze programma’s vindt plaats op basis van reflectie op de plausibele bijdrage van interventies van IKV Pax Christi op veranderingen in de context en op veranderingen in beleid en gedrag van de relevante actoren in de conflictgebieden.’
Geen idee wat er staat.
Habitat for Humanity Nederland meldt dat er alleen jaarverslagen en jaarrekeningen zijn. De jaarverslagen geven een prima beeld van wat er gedaan is maar zonder een bewijsproef. Dat lijkt logisch. Habitat: ‘Wij werken direct en hoofdzakelijk met onze zuster-organisaties in de landen waar wij projecten uitvoeren (bijvoorbeeld Habitat for Humanity Ghana, Habitat for Humanity India). Deze organisaties delen niet alleen de naam, maar ook dezelfde visie, missie en doelstellingen. Wij werken daardoor hier en in het Zuiden met collega’s en niet direct met partijen waarvan wij de zgn. trackrecord niet kennen’. Het lijkt waterdicht maar nou weet ik nog steeds niet of zij hun collega’s controleren op beloofde output. Habitat stuurt wel netjes een accountantsverklaring (één pagina).
Bij Aqua for All stuit ik op bureaucratie aan de poort: ‘Wij kunnen u niet zomaar dit soort doen toekomen. Daarvoor zien wij graag meer identificatie’. Alsof ik moet aantonen dat ik een burger ben. Op de website staat een waslijst aan partners, allemaal westerse hulporganisaties. Er worden slechts 14 projecten in het Zuiden weergegeven waarbij summier in een PDF’je van één pagina iets te lezen valt. Er wordt geen bewijslast getoond.
Unicef werft in Nederland alleen maar geld. Monitoring vindt plaats in één van de Unicefkantoren in 156 landen. Ze geven aan dat resultaat wel degelijk wordt gecontroleerd. Voor wat betreft het financiële aspect heeft UNICEF als onderdeel van de Verenigde Naties (VN) een complex en gelaagd controlesysteem, dat bestaat uit een groot aantal toezichthoudende organen met ieder eigen mandaten en bevoegdheden. In dit systeem maakt de VN gebruik van zowel interne als onafhankelijke externe accountants. Zoals bij elke organisatie zijn ook bij UNICEF de boekhoudkundige controles niet openbaar. Unicef zegt dat ze lokale partners altijd uitvoerig screent en beoordeelt. Dit klinkt als muziek in mijn oren, maar ik heb niks ontvangen waaruit dit blijkt. Voor bewijsvoering verwijzen ze mij naar lokale kantoren. Daarom heb ik als voorbeeld over de MV Foundation een evaluatierapport over hun track record opgevraagd aan het hoofdkantoor in New Delhi. Er kwam geen reactie. Zelfs niet na een reminder.
Dokters van de Wereld wijzen naar hun keurmerken van het CBF en ISO. Om mijn vragen te beantwoorden nodigen ze mij uit om op hun kantoor. Die handreiking neem ik niet aan omdat ik het als een bureaucratische obstakels zie. Ik wil gewoon antwoord op mijn vragen. Amref werpt dezelfde barrière op en gaat niet in op mijn vragen.
Cordaid schrijft overtuigend. Er is een uitgebreid risico- en fraudebeleid waaronder audits op de projecten. In hun jaarverslag schrijven ze zelfs over acht vermoedelijke fraudegevallen. ‘De fraudes bij partners hadden vooral betrekking op het gebruik van Cordaid-gelden voor andere doelen dan vermeld in het financieringscontract, of voor eigen gewin’, aldus het jaarverslag. Cordaid heeft een klokkenluidersregeling maar het is niet duidelijk wat dat inhoudt. Van NOVIB weet ik dat ze van lokale mensen niet de salarissen garanderen en met name dat zij geen weet hebben over een dergelijke regeling. Het is hoe dan ook een misleidende constructie. De regeling geldt vooral voor uitgezonden personeelsleden waarvan er maar weinig zijn. Er bestaat een procedure dat jaarverslagen langs een aantal actoren gaan, te weten accountants, Minbuza, ambassades. Voorts schrijft Cordaid een ‘verantwoordingsverslag’ als onderdeel van het Jaarverslag, waarin ze uiteenzetten hóe de scheiding tussen uitvoering, bestuur en toezicht geregeld is, hoe ze omgaan met alle belanghebbenden en hoe ze de effectiviteit en efficiency van bestedingen controleren. Als laatste is er sprake van een organisatiescan. Cordaid geeft enkele interessante passages, maar ik heb geen idee of het rookgordijnen zijn om mij geen bewijslast voor output te sturen want ik heb helaas niets daaromtrent ontvangen.
Tenslotte is er War Child. Zij hebben mij positief verrast. Een voorbeeld voor andere organisaties, alhoewel nog niet alles waterdicht lijkt. Er werd mij na erg veel moeite en tijd een kwantitatief onderzoek gestuurd met de titel Let pikin bisniss be all men bisniss (Let children’s issues be everyone’s issues). Het betreft een combinatie tussen een brochure en de resultaten van een kwantitatief onderzoek. Sommige cijfers worden niet goed aangetoond. Zo staat er op pagina 15: ‘In 2006, a total of 33,593 children and young people and 13,434 adults participated intensively in the programme. A further 41,051 children and young people and 11,914 adults were involved in the community activities as participants and observers’. Geen idee hoe ze aan deze cijfers komen. Vervolgens worden in 572 woorden de onderzoeksmethoden uiteen gezet en in 3667 woorden worden de resultaten weergegeven. Over de boekhouding schrijft War Child:
‘War Child heeft haar hoofdkantoor gevestigd in Nederland en is daarnaast actief in verscheidene landen. Elk van die landen voert zijn haar eigen boekhouding en laat deze door een onafhankelijk, externe partij auditen. Eén à twee landen worden daarnaast ook nog intern geaudit door de Controller van het hoofdkantoor. Indien War Child met partners werkt, wordt naar gelang de omvang van het contract ook een externe audit geëist. Al deze auditrapporten worden gedeeld met het hoofdkantoor en als follow up meegenomen in de monitor vanuit het hoofdkantoor. Maandelijks ontvangt War Child Holland de boekhouding uit de landen en consolideert deze om tot de totale War Childcijfers te komen. Per afdeling worden de cijfers vervolgens besproken tussen het hoofd van de afdeling en de Controller alvorens de geconsolideerde cijfers besproken worden in het Management Team. Daarnaast worden 4x per jaar de cijfers besproken met het Bestuur van War Child (zie ook jaarverslag, pagina 68, hoofdstuk 3.2). De totale cijfers van War Child worden vervolgens 2x per jaar geaudit door Pricewaterhouse Coopers (PwC). 1x gedurende het jaar waarbij er met name gelet wordt op procedures en processen, maar ook de cijfers gecontroleerd worden en 1x om de jaarrekening te controleren op juistheid. Voor het accorderen van kosten heeft War Child een autorisatieschema opgesteld, waarin is vastgelegd wie voor wat mag tekenen en tot welke hoogte. Een controle hierop vind voortdurend plaats en is ook een onderdeel van de audit van PwC. Middels functiescheiding wordt ook gewaarborgd dat niet het volledige proces bij één persoon ligt.’
Mooie woorden maar ik heb geen boekhoudkundig rapport in handen. Ze spreken over audits door onafhankelijke externe partijen. Wie zijn deze? Waar kan ik ze vinden? Hoe gaan zij te werk? Over controle van track record schrijft War Child het volgende.
‘Om zicht te houden of we qua uitvoering en resultaat volgens planning werken, maken wij gebruik van een ‘Planning, Monitoring en Evaluatie’-systematiek (PM&E) die binnen elk programma land context-specifiek is ontwikkeld. Middels deze systematiek wordt de kwaliteit en resultaten van onze werkzaamheden gegarandeerd. Dit systeem wordt zowel door War Child zelf (in het geval van directe implementatie door War Child medewerkers) als door onze partner NGOs gebruikt. Qua programma uitvoering en kwaliteit hanteren wij dus uniforme eisen en werkwijze op gebied van PM&E, ongeacht of wij zelf of in samenwerking met een partner NGO onze programma’s uitvoeren. Dit betekent dus dat wij zowel onze partners als onszelf controleren op het behalen van geplande werkzaamheden (trackrecord) en de beoogde doelstellingen (evaluaties van resultaten zoals hierboven beschreven). Uiteraard vindt War Child het belangrijk om interventies methoden verder te ontwikkelen en te verbeteren, daar waar mogelijk. Daartoe voeren we onderzoek uit. Op onze website http://www.warchild.nl/index.php?paginaid=206 staan een paar onderzoeksrapporten. De auteurs van deze publicaties zijn ten allen tijde bereid hier verdere toelichting op te geven.’
De genoemde website geeft inderdaad enkele rapportages weer. Ik kies aselect Effect-study; Creative workshop cycle WORLD CHILD KOSOVO en ik verwonder mij of het feit dat er kwantitatieve methodieken worden gebruikt. Uiteindelijk heb ik van War Child geen boekhoudkundige verslagen gezien of controle op track record van hulporganisaties, alhoewel ze over het laatste wel beweren dat ze deze uitvoeren.
De keurmerken
Wat opvalt is dat alle keurmerken gericht zijn op financiële en juridische controles. Controles op output is geen core business.
Ik begin wederom met de Belgische Stichting Salvatoriaanse Hulpactie. Zij hebben zelf het label Solid’r opgericht en ze noemen Ethibel als ondersteuners in dit traject. Het duurde enkele mails met de hulporganisatie en Ethibel voor ik doorhad hoe de vork in de steel zat. In eerste instantie dacht ik dat de hulporganisatie zelf het keurmerk Ethibel en Solid’r toegewezen had gekregen. Ethibel verklaart:
‘Er staat wel dat Ethibel vzw (vereniging zonder winstoogmerk) de controles voor Solid’R doet. Sinds bijna 5 jaar heet de vzw Forum ETHIBEL, dus dat moeten ze nog aanpassen op de website. Ik zal hen de eerstvolgende gelegenheid daarop wijzen.’
Ethibel verklaart nadrukkelijk dat ze alleen een keurmerk aan beleggingsorganisaties geven en niet aan goede doelen. Solid’r verklaart dat ze gecontroleerd worden door Ethibel.
De genoemde Nederlandse hulporganisaties hebben allemaal een CBF-keurmerk, behalve Aqua for All. Zij hebben zich aangesloten bij Kiwa. In het CBF-reglement staan enkele mooie strofen (zie kader) maar deze worden teniet gedaan door het antwoord dat CBF geeft op vraag 2:
‘Op de jaarverslaggeving na (artikel 4 lid 5.1 c van het Reglement CBF-Keur) is een instelling die het keurmerk heeft, niet verplicht andere documentatie aan derden beschikbaar te stellen. Maar het mag natuurlijk wel. U kunt er dus om vragen, maar men de instelling hoeft het u niet te geven.’
Het CBF wordt gecontroleerd door de Raad van Accreditatie (RVA) die certificerende instellingen toestemming geven om te certificeren. De RVA is geen typische ontwikkelingsorganisaties maar algemene organisaties op managementsystemen, personen of een product.
Kiwa is heel kort in een antwoord en verwijst ons naar CBF. Veritas stuurt geen antwoord om de vragen.
Cordaid heeft een ISO-certificering gekregen van TNO Quality. Het kostte enige moeite om dit te achterhalen. TNO Quality meldt dat ze geen specifiek keurmerk zijn voor goede doelen maar dat ze een algemene kwaliteitsnorm zijn voor procedures, werkprocessen en continue verbeteringen. De rapportages zijn niet openbaar. Kortom, ze hebben helemaal niks te maken met controle op output.
Conclusie
Hoe lever je als organisatie bewijsvoering? Binnen ontwikkelingssamenwerking bestaat een cultuur van kwalitatief methoden van onderzoek. Kortom; er wordt op het woord van betrokkenen geloofd. Er is maar één methode van onderzoek die wetenschappelijke prestatiecijfers oplevert en dat is de statistiekmethode (kwantitatief onderzoek). Jaarlijks geeft de overheid namens elke Nederlander € 281,– uit aan ontwikkelingssamenwerking. Voor een gezin met twee kinderen (dus vier mensen) betekent dit € 1.125,– op jaarbasis. Als ik dit in een tijdspad van tien jaar plaats met 4% rente, dan betekent dit voor het gezin een investering van meer dan € 14.000,–. Dit is per gezin € 56.000,– in 25 jaar om de Miljardair Fair draaiende te houden. Enige vorm van justificatie lijkt me op zijn plaats. Bij elke organisatie in mijn carrière waar ik mee te maken heb gehad heb ik vragen gesteld over output, zelfs het Minbuza, MFO’s en geldgevende hulporganisaties. Het verwonderd mij dat organisaties in bijna 15 jaar tijd niet alleen vaak een antwoord schuldig moesten blijven, maar ook dat ze erg agressief op dergelijke vragen reageren.
Slechts één van de tien organisaties heeft mij vorm van bewijslast gestuurd. In mijn ogen is daarmee aangetoond dat 90% niet kunnen bewijzen wat er met gelden is gebeurd. We moeten maar gissen dat we al die mensen die betrokken zijn bij een project op hun woord moeten geloven. Helaas bieden de keurmerken geen soelaas tot openheid van zaken voor de burger. Omdat ik in 15 jaar tijd zelden of nimmer wetenschappelijke kwantitatieve bewijsvoeringen heb gezien, meen ik dat ik recht heb door te stellen dat ze er gewoonweg niet zijn, met een uitzondering daar gelaten. Ik zie geen motieven dat als een organisatie ze zou hebben, dat ze deze dan niet openbaar zouden zijn.
Het blijft overigens vreemd dat hulporganisaties hun eigen output evalueren. Ook voor War Child blijft het toch hangen in de sfeer van: ‘de slager keurt zijn eigen vlees’. Het is jammer dat War Child naast de kwantitatieve evaluaties geen boekhoudkundige rapportages opstuurt. Ze verwoorden het krachtig maar ik ontvang geen cijfermatige bewijsvoeringen. Voorts is het mij nog niet duidelijk hoeveel van het totale geld van War Child nu terecht komt. Ik kan wel stellen dat War Child in dit onderzoek de beste papieren lijkt te hebben.
Persoonlijk vind ik het opvallend dat Cordaid gekozen heeft voor een certificering die niets te doen heeft met het daadwerkelijk ontwikkelingssamenwerking zelf. Cordaid krijgt jaarlijks € 160 miljoen te spenderen aan subsidies. Ze hebben daarmee ook geld genoeg om hun eigen organisatie draaiende te houden. Dát ga je dan toch ook niet testen? Je kunt toch stellen dat als je kunt aantonen dat als je output legitiem is, dat je eigen organisatie effectief is? Het is hetzelfde als de directie van een havo bepaalt dat ze de examens van leerlingen gaan afschaffen en de werkeffectiviteit van de directie gaan meten. Kortom, zijn de gekozen keurmerken van de 10 organisaties een middel of een doel? Ik krijg de indruk bij deze organisaties dat het meer een doel is om de publieke opinie te masseren en ik vraag me met recht af of burgers weten wat achter elk keurmerk zit. Ik moet er bij Cordaid in ieder geval veel moeite voor doen om iets boven water te krijgen. Dat zegt genoeg over de motieven om zo’n keurmerk op je home-page te plaatsen.
Mijn eindconclusie is derhalve: ontwikkelingsorganisaties kunnen al decennia lang hun output niet bewijzen. Nederland spendeerde tot nu toe ongeveer € 100 miljard aan ontwikkelingshulp.
Referentiekader
Voor een referentiekader maak ik een vergelijk met een meer bekende branche. Het totale eredivisievoetbal in Nederland is € 400 miljoen waard. De afgelopen 13 jaar hebben gemeentes circa € 300 miljoen steun verleend aan clubs. Het zijn financiële molenstenen voor lokale overheden. De VVD schrijft op 16 februari 2010 op haar website:
‘Zo zijn 140 gemeenten aangesloten bij de Campagne ‘Millennium Gemeente’ waarmee wordt gepoogd om lokale initiatieven te koppelen aan de mondiale ontwikkelingsagenda, heeft de gemeente Breda een naaiatelier in Indonesië opgezet en zijn er meerdere gemeenten die via allerlei stichtingen computercursussen aanbieden in Afrika. 100% van alle gemeenten met meer dan 100.000 inwoners doen aan ontwikkelingssamenwerking. Zo staat deze post op de Amsterdamse begroting voor 2010 voor € 780.000, in Amsterdam Zuidoost nog eens voor € 30.000, in Breda voor € 212.000 en in Culemborg voor € 65.000.’
Er is veel kritiek in de voetballerij, o.a. over het gemeenschapsgeld dat daarin verdwijnt. Iedereen heeft een mening. Maar als ik binnen ontwikkelingssamenwerking vragen stel over wat er jaarlijks van de € 4,5 tot € 5 miljard aan ontwikkelingssamenwerking terecht komt, dan wordt er met mij massaal politiek gedreven. Met dit geld voor ontwikkelingssamenwerking kan men in 10 jaar tijd ook elk jaar 10 tot 12 hele eredivisies opkopen, circa 110 in tien jaar tijd, oftewel circa 2000 eredivisiewaardige voetbalclubs. Ontwikkelingssamenwerking doet aan geheimschrijverij. Het is een mooie branche, maar niet op deze manier. De sector is publiek bezit en beslissingen en resultaten moeten met de achterban gedeeld worden waardoor je begrip zaait. Het is gezond om zo transparant mogelijk te zijn en ontvankelijk voor kritiek. Resultaten en boekhoudcijfers moeten niet in titanium archieven blijven totdat ze na zeven jaar vernietigd worden.
Eindstand in mijn inbox:
- interessante en minder interessante antwoorden van organisaties;
- keurmerken blijken geen doorgeefluik voor output;
- sommige keurmerken zijn niet duidelijk in een antwoord of geven helemaal geen antwoord;
- nul boekhoudkundige rapporten;
- wel enkele accountantsverklaringen van één pagina;
- één rapport met bewijsvoering over output (War Child);
- negen jaarverslagen met beloofde output en financiële samenvattingen, maar in alle realiteit: het zijn getallen die net zo goed uit de lucht gegrepen kunnen zijn;
- nul bewijzen over trackrecord van hulporganisaties aan wie onze belastinggelden als donatie gegeven worden.
OLD SCHOOL
Dit artikel is ‘old school’ en is gepubliceerd tussen 2008 en 2010 via de oude site van NL-Aid of Updaid (de voorloper van NL-Aid).
AUTHOR: Drs. H.R.J. Sluijter
URL: www.NL-Aid.org
E-MAIL: info [at] www.NL-Aid.org