Stelselwijziging: De gevolgen op een rij — visiebrief of haastklus?

Wat houdt precies het plan in dat minister Letschert van Cultuur begin oktober presenteerde over de hervorming van het subsidiebestel? De uitvoering van de BIS-opgaven wordt grotendeels bij de rijksfondsen neergelegd, die bovendien moeten samengaan. Alleen symfonieorkesten en operagezelschappen zouden rechtstreeks onder het ministerie blijven vallen. In het kunstenveld zijn hierover veel zorgen geuit. Dat blijkt onder meer uit brieven van NAPK en Kunsten ‘92 en uit reacties uit een rondgang van Theaterkrant onder insiders.

Een belangrijke vrees is dat de instellingen die nu tot de BIS behoren straks op dezelfde manier beoordeeld worden als andere gezelschappen die meerjarig worden ondersteund door het Fonds Podiumkunsten, en dat zij daardoor hun financiering kunnen verliezen als zij onvoldoende scoren in de rangorde.

Die angst blijkt volgens ingewijden bij het ministerie van OCW niet helemaal terecht. Zij bevestigen dat het Fonds Podiumkunsten in het nieuwe stelsel waarschijnlijk ook functies kan subsidiëren, zoals dat binnen de BIS nu al gebeurt. Of de huidige basisinfrastructuur ongewijzigd naar de fondsen wordt overgeheveld, is niet zeker, maar het ministerie blijft degene die bepaalt welke functies er zijn. In het beoogde systeem kunnen instellingen waarschijnlijk subsidieaanvragen voor een periode van acht jaar indienen.

Dat neemt een deel van de ongerustheid bij BIS-instellingen weg, maar niet alles. In het veld klinken veel directere en soms scherpere opmerkingen dan in de formele brieven van de koepels. Instellingen schrikken vooral van de korte termijn waarbinnen alles geregeld moet zijn. Over een jaar moeten alle instellingen weer hun meerjarige subsidieaanvraag indienen; dan moet duidelijk zijn bij welke partij die aanvragen horen en welke beoordelingscriteria gelden. Velen vinden die planning te krap. Het voornemen om van zes rijksfondsen naar drie te gaan — waarbij het Fonds Podiumkunsten vermoedelijk samengaat met het Mondriaanfonds in een nieuw fonds — lijkt met het oog op die aanvraagtermijn niet haalbaar.

Ook roept het proces veel vragen op: noch medeoverheden, noch brancheverenigingen, noch de Raad voor Cultuur zijn actief betrokken. De minister heeft volgens critici selectief gebruikgemaakt van adviezen van de Raad voor Cultuur en van onafhankelijk bureau BMC, maar heeft daarbij geen rekening gehouden met de voorwaarden die deze adviseurs stelden: structureel 200 miljoen euro extra per jaar, afstemming met regionale overheden en voldoende tijd voor een zorgvuldig proces.

Die afstemming tussen de verschillende overheidslagen is inderdaad een wezenlijk aandachtspunt. Op dit moment bestaat er ambtelijk overleg tussen gemeenten, provincies en rijk. In het nieuwe model krijgen de fondsen een veel grotere rol — een rol die zij voorheen niet in deze omvang hadden en waarvoor een nieuwe overlegstructuur nodig is. Feit blijft dat een zelfstandig bestuursorgaan als een fonds staatsrechtelijk niet gelijkstaat aan een overheidslaag met gekozen volksvertegenwoordigers.

Tegelijkertijd realiseert men zich in het veld dat er ook nadelen kleven aan uitstel: gebeurt er nu geen verandering, dan zitten culturele instellingen de komende acht jaar vast in een stelsel dat experts al langer aanwijzen als onhoudbaar.

Het plan biedt echter ook mogelijkheden. Een potentieel voordeel is dat het Fonds Podiumkunsten zelf categorieën kan instellen, bijvoorbeeld voor productiehuizen — denk aan Productiehuis Zeeland of Via Rudolphi — die in de meest recente ronde nog moesten concurreren met gezelschappen rond een artistieke kern.

Bij de vorige grote stelselwijziging, het opzetten van de culturele basisinfrastructuur, werd in vier jaar toegewerkt naar uitvoering: de nota Verschil maken: herijking cultuurnotasystematiek van staatssecretaris Medy van der Laan verscheen in 2005, en in 2009 trad de nieuwe wet op het specifieke cultuurbeleid in werking. De vraag is of de nu beoogde wijziging echt zó veel eenvoudiger is dat zij in iets meer dan twee jaar van visiebrief naar een operationeel systeem kan worden gebracht — of dat er andere drijfveren achter zitten.

Het lijkt erop dat bezuinigingsnoodzaak een belangrijke rol heeft gespeeld bij het ministerie. Niet zozeer op de kunst zelf, maar op de kosten van het apparaat. De overheid heeft zich tot doel gesteld haar eigen bedrijfsvoering met circa twintig procent te versoberen; dat betekent dat ministerie, Raad voor Cultuur en fondsen hetzelfde werk met minder ambtelijke capaciteit moeten doen. Waarschijnlijk is dat een belangrijke reden om het aantal instellingen met een directe subsidierelatie met OCW en een beoordeling door de Raad terug te brengen, en ook een reden om fondsen te laten fuseren.

Er circuleert nog een andere motivering. Privaterementeel heeft minister Letschert aangegeven dat ze het cultuurbestel wil afschermen tegen ingrepen van een mogelijke toekomstige extreemrechtse regering. Haar oplossing lijkt te zijn het beleidsuitvoerende deel verder van de overheid af te plaatsen, bij onafhankelijke instituten zoals fondsen. Dat idee heeft iets aantrekkelijks: het moet de portefeuille minder vatbaar maken voor politieke kantelingen. Tegelijk leert de internationale ervaring dat regeringen die de kunsten willen treffen vaak toch manieren vinden — via bezuinigingen, benoemingen van gezinden op sleutelposities of het aanpassen van subsidieregels. Voor de verdediging van de kunsten kan een plek dicht bij de politieke besluitvorming beter zijn; al voorkomt die niet per se bezuinigingen, zoals uit bijvoorbeeld de zaak-Zijlstra bleek, maar het geeft wel ruimte voor publiek debat en controle.

De kernvraag blijft welke problematiek de minister precies wil adresseren met deze ingrijpende herziening. In haar brief noemt zij drie doelen: ‘goede toegang tot cultuur in het hele Koninkrijk’, ‘vereenvoudiging: minder overlap, minder regels en minder complexiteit’ en ‘een toekomstbestendig cultuurbestel’. De belangrijkste maatregel om te vereenvoudigen is de verlenging van de subsidieperiode van vier naar acht jaar. Ook kan het samenbrengen van alle podiumkunsten in één fonds helpen de kloof tussen het Fonds en de BIS — die de afgelopen jaren mede de structuur van het theaterlandschap bepaalde — te overbruggen. Essentieel daarbij is dat het debat over welke functies behouden moeten blijven — hoeveel toneelgezelschappen en waar, welke ontwikkelplekken, welke genres — openbaar en politiek gevoerd blijft. Dit zijn keuzes over welke cultuur Nederland belangrijk vindt en wil behouden; dat mag niet uitsluitend een zaak zijn voor een minister of een fondsbestuurder. Het zegt veel — en baart zorgen — dat de symfonieorkesten reeds van tevoren een gegarandeerde, ‘veilige’ plek in de BIS lijken te behouden.

Op maandag 9 november staat het wetgevingsoverleg van de vaste Kamercommissie OCW gepland. Dat is het moment waarop de Tweede Kamer zich over de plannen van de minister kan uitspreken.

beeld Herman van Bostelen